La discusión del Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de Envases y Reciclado Inclusivo nos permite reflexionar sobre la responsabilidad de los fabricantes de este tipo de productos y sus externalidades negativas.
El pasado 13 de junio, ingresó a la Cámara de Diputados de la Nación un nuevo Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de Envases y Reciclado Inclusivo. Desde hace más de dos décadas, el Congreso ha venido tratando distintas expresiones de este tipo de iniciativas, sin que ninguna de ellas se haya convertido en ley. Diferentes actores tuvieron capacidad para bloquearlas, al tiempo que ninguno pudo imponer una versión propia. De este modo, el país sigue sin contar con instrumentos para promover un modelo de gestión de residuos de envases y embalajes basado en el cuidado ambiental. Esto es, un modelo que promueva la minimización de residuos, el reúso y el reciclado, en ese orden. Ese es el modelo que todos pregonan y del que Argentina aún carece.
La gestión de los residuos ocupa buena parte de los recursos presupuestarios de los municipios de Argentina, para lo cual suelen establecer tasas, como Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL) y otras vías de financiamiento. En este sentido, los recursos disponibles para financiar la gestión de los residuos de envases y embalajes están absolutamente escindidos de cualquier responsabilidad atribuible a quien resuelve introducirlos en el mercado y, en consecuencia, quien genera indirectamente los residuos de estos envases y su impacto ambiental negativo.
La REP, una manera de responsabilizar a los productores
Ahora bien, frente a la crítica situación ambiental, desde hace varios años se expande la idea de romper con tal escisión entre responsables y el pago por el daño ambiental que estos producen, a través del principio de Responsabilidad Extendida del Productor (REP). Precisamente, la REP sostiene que el fabricante o importador de un producto debe hacerse cargo de los efectos ambientales que genera a lo largo de todo su ciclo de vida, desde la extracción de materias primas, hasta el tratamiento o la disposición de los residuos. Se considera que es el fabricante quien crea un problema ambiental al elegir ciertos compuestos o procedimientos que generan contaminación y extracción de recursos, en vez de usar otros que puedan tener un impacto menor.
Sin embargo, si esto no es contemplado de alguna manera desde las políticas, el productor no tiene incentivos para modificar su conducta y tenderá a guiarse por la maximización de su rentabilidad. En economía, esto se asocia al concepto de “externalidad”. Al respecto, se entiende que, si bien los productores pagan por los costos convencionales al producir (energía, personal, insumos, etc.), no lo hacen en relación con los costos ambientales que generan. Estos, a su vez, luego generarán costos monetarios al Estado y, posiblemente, a otros actores. Es decir, si bien internalizan ciertos costos, los productores generan externalidades (costos externos a su sistema productivo) de las que no se hacen cargo.
Desde las corrientes más neoclásicas hasta las más heterodoxas en economía, entienden que las externalidades son fallas de mercado que deben ser atendidas con políticas públicas. Pero una ley provincial o una ordenanza municipal carecen de la capacidad de regular la responsabilidad de un productor que elabora un producto en un territorio, que probablemente se consume en otro y luego se descarta en otro diferente. Por este motivo, para ser efectivas, las leyes que regulen estas cuestiones deben ser nacionales. Asimismo, según el marco normativo argentino, deben ser de “presupuestos mínimos”, lo que indica que especifican condiciones mínimas que deben cumplirse en todo el territorio nacional y, en todo caso, las provincias o municipios pueden generar mayores especificidades y alcances por sobre aquellas.
Una ley nacional, con necesarios premios y castigos
En la actualidad, ya casi no se discute la necesidad de instrumentar leyes nacionales sobre la Responsabilidad Extendida del Productor (REP). Lo que está en discusión es qué tipo de “ley REP” promulgar. El eje central de la discusión está puesto en quiénes deben gestionar el manejo de los residuos: ¿debe promoverse un sistema de gestión privada, uno de gestión pública o uno mixto? La respuesta a tal interrogante incidirá en cuanto a quiénes tendrán la potestad de administrar los fondos que se generen para esto. En este sentido, en la Argentina, se ha rivalizado entre quienes han venido impulsando un sistema basado en el pago de una tasa ambiental por parte de los productores, para que el Estado se haga cargo de la gestión y quienes, en contraposición, han pujado por la instalación de un modelo basado en la gestión privada de los residuos y administración no estatal de los fondos asociados.
Cuando en la REP se asigna el pago de una tasa vinculada a los residuos de envases y embalajes que se convertirán, tarde o temprano, en residuos, se basa en otro principio que se conoce como “quien contamina paga”. En esta línea, cuanto más se asocie la tasa al impacto ambiental generado, pagarán menos los productores que generen diseños que resulten ambientalmente más amigables (por ejemplo, aquellos más livianos, duraderos y reciclables). Así, cuanto más estrechamente esté ligada la tasa a la incidencia ambiental, más se incentivará lo que se denomina “ecodiseño”, en tanto el pago de una tasa lleva a las empresas a adoptar comportamientos para minimizar el impacto ambiental, además de generar recursos para financiar la gestión y valorización de los residuos. Esto último es importante, dado que muchas iniciativas de gestión de residuos social y ambientalmente interesantes quedan truncas o incompletas con frecuencia debido a la falta de recursos.
Muchos sectores han bloqueado estas iniciativas legislativas para evitar el pago de nuevas contribuciones al Estado. Argumentan que esto puede aumentar los precios de ciertos productos –como alimentos– o que así se favorece a marcas que actúan en el mercado negro, que no se verán alcanzados por estas. Otros argumentos se orientan a enfatizar que la gestión privada tiende a ser más eficiente que la pública, a la vez que otros tantos desconfían del manejo estatal que pueda hacerse de los fondos recaudados en base a una tasa. En contraposición a tal modelo REP, proponen que se los deje administrar el nuevo sistema de gestión.
Sin embargo, quienes se oponen a la gestión y administración privada sostienen que, por un lado, se pierden los beneficios ambientales antes mencionados asociados al pago de una tasa. Afirman, además, que, como las firmas buscan maximizar ganancias, no está garantizado que la gestión privada también se ocupe de cuidar el ambiente. Además, el Estado no cuenta con la capacidad institucional y financiera para monitorear eficazmente. Sirve de ejemplo la vigente y fallida Ley de Envases Vacíos de Fitosanitarios, que opera bajo administración privada. Un sistema de monitoreo capaz de garantizar el cuidado ambiental sería extremadamente costoso y poco factible, por lo que, en lugar de bajar las contribuciones desde el sector privado hacia el Estado, indirectamente, las incrementaría.
Asociado a lo anterior, como es difícil probar que las problemáticas ambientales están vinculadas a ciertos hechos de actores que las causan, muchos sostienen que, en materia de derecho, debería regir lo que se denomina el principio de carga invertida de la prueba. Es decir, quien es responsable por un potencial impacto ambiental debería demostrar que, con su gestión, ha impedido tal impacto; y no el Estado monitorearlo y emprender largos y probablemente fallidos procesos judiciales cuando asume un mal desempeño.
Otra dimensión insoslayable de una ley de este tipo es la oportunidad que esta brinda para lograr una mejora significativa en las condiciones de trabajo y de vida de los recicladores urbanos y acopiadores, que hoy realizan una actividad ambientalmente deseable, pero en condiciones muy precarias y, frecuentemente, sin reconocimiento del servicio público prestado.
Un proyecto perfectible
El proyecto que acaba de presentarse en el Congreso ofrece alternativas complementarias para la gestión de los envases, y parece acercar posiciones entre los dos modelos. En esta nueva iniciativa, productores e importadores pueden desarrollar sus propios sistemas de devolución y retorno de envases –por ejemplo, instrumentar un sistema de envases retornables, tal como el que opera actualmente con muchos envases de bebidas–, o bien optar por adherirse a sistemas de gestión privados bajo aprobación del Estado o a sistemas de gestión pública bajo el pago de una tasa fuertemente asociada al impacto ambiental de los residuos que se producen. Esto genera, en cierta medida, posibilidades para el ecodiseño y la integración social.
No obstante, todavía prevalecen cuestiones por ser discutidas y consensuadas para llegar a un acuerdo que permita su aprobación, así como para generar una ley que sea operativa y realmente efectiva. Es importante atender a aquellos aspectos del texto vinculados a la operatoria de la norma, para garantizar la vigencia de la “carga invertida de la prueba” cuando se admita la gestión privada y, donde, período a período, el Estado cuente con herramientas poco costosas para evaluar si aceptar exenciones del pago de una tasa ambiental, sobre la base de un buen desempeño privado por parte de los productores, o bien, tenga opciones accesibles para eliminar las exenciones. Resulta importante, también, repasar los aspectos que quedarán relegados a la reglamentación.
Para todo esto, desde nuestro lugar de investigadores y docentes, consideramos importante incluir los aportes que puedan hacerse desde las universidades en esta nueva oportunidad para lograr una ley de envases, en función de pautas que promuevan el bienestar general y el cuidado de la casa común. Quizá, asistimos a un punto de inflexión en donde sea posible la aprobación de una tan esperada ley. Quizá, sea mejorable en base a evaluaciones de prueba y error.
Los autores de esta columna son investigadores independientes del Conicet (UNQ/UNAJ y AAP, EPyG, UNSAM) y miembros fundadores de la Red de Investigación y Acción en Residuos (RIAR).