Por Luis Villanueva y Natalia Torres
El proyecto de ley "Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos" plantea pocos cambios en materia de políticas anticorrupción pero el sentido sobre el cual opera está claro: la política es el lugar donde se producen los hechos de corrupción y el sector privado es siempre la víctima de la voracidad pública. Es una reforma conservadora, de mínima, y va a contramano de los desarrollos de organismos especializados sobre el tema. Incluso es regresivo con lo que una parte del mundo empresarial viene pregonando como parte de su agenda de trabajo, particularmente luego de sancionarse la ley de responsabilidad penal de las personas jurídicas.
En este tsunami legislativo que componen la "ley ómnibus" junto con el mega DNU, en esta suerte de reforma constitucional en trámite express, sin asamblea legislativa ni mayorías especiales, las políticas de integridad no tienen lugar. Hay buenos proyectos que actualizan la Ley de Ética en la Función Pública que, elaborada hace 25 años, requiere una modernización que incorpore principios, políticas y diseños institucionales acordes a los desafíos contemporáneos en materia de integridad. Solo por mencionar algunos: la transnacionalización del fenómeno de la corrupción, la irrupción de monedas digitales, el control de los paraísos fiscales o los intentos de captura de la decisión pública por parte del sector privado son todos aspectos que requieren de mayores capacidades estatales y herramientas para prevenir, detectar y sancionar la corrupción. El último proyecto, elaborado por la Oficina Anticorrupción en el año 2021, además de contar con una mirada integral, fue elaborado con una gran participación y un fuerte respaldo por parte de quienes trabajan y estudian en estos temas. Lamentablemente el proyecto no fue enviado al Congreso para su tratamiento pero puede usarse como contrapunto para analizar la reforma propuesta. Allí se proponían antídotos para evitar o controlar el conflicto de intereses a gran escala que estamos viendo.
Las razones por las cuales el proyecto enviado por Milei y su gabinete se limita a cambiar sólo un par de párrafos de la ley de ética pública o su reglamentación no se conocen, aunque pueden intuirse a la luz de lo que vienen siendo los primeros pasos de esta gestión. En primer lugar, hay una mirada que visualiza a la política como la esfera exclusiva del fenómeno de la corrupción. La corrupción ocurre por los actos de funcionarios (en masculino genérico, obviamente), sin importar a quién benefician del otro lado del mostrador. Así se desprende del nuevo corpus de principios y obligaciones que tienen los funcionarios según el proyecto y la falta de atención a los fenómenos de captura o conflictos de intereses entre las funciones de la OA. Tampoco se trata la participación de las empresas en prácticas corruptas, tal como lo señala la Ley de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas. Es el correlato de una mirada antipolítica, que desprecia lo estatal y ve todo control a la actividad privada como un exceso. Esta mirada contradice por completo el paradigma vigente en materia de lucha contra la corrupción. Vale la pena repasarlo para ver como esta revolución conservadora atrasa.
Los mecanismos internacionales creados para monitorear las convenciones van en un sentido opuesto. Sin ir más lejos, hace unos días, la Conferencia de los Estados Partes (COSP) de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se planteó una agenda que incorpora la responsabilidad corporativa de la corrupción o iniciativas para correr el velo de opacidad financiera y encontrar a su beneficiario final. Incluso incorpora la elaboración de un índice de percepción de la corrupción en el sector privado. La OCDE, por su parte, fue muy clara en su informe sobre Argentina respecto a la necesidad de avanzar en materia de conflictos de intereses. Esta organización promueve una mirada integral donde las políticas anticorrupción juegan en paralelo a las convenciones contra el soborno y las políticas antilavado. Algo similar ocurre en el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción que funciona en el ámbito de la Organización de Estados Americanos (OEA), el cual incorporó una mirada que incluso va más allá y procura indagar en la vinculación de empresas, corrupción y derechos humanos. La incorporación de la perspectiva de derechos humanos en las políticas de integridad viene creciendo con fuerza y ha sido aquí totalmente relegada. En síntesis, mientras que la mirada de la corrupción fue evolucionando en su comprensión como fenómeno complejo, multidimensional e históricamente situado, esta propuesta legislativa del gobierno argentino retrocede y se vuelve a una mirada que ya fue ampliamente superada.
Como resultado de esta mirada recortada, la propuesta de reforma en lo que refiere a las funciones de la OA no incorpora el Sistema de Monitoreo de Actividades Privadas y Públicas Anteriores y Posteriores al ejercicio de la función pública (MAPPAP), ni el Registro de Integridad y Transparencia para Empresas (RITE), ni a la herramienta de inteligencia artificial para la verificación cruzada desarrollada junto a la prestigiosa Fundación Sadosky para detectar vínculos entre personas que poseen o representan intereses privados y personas que ejercen funciones públicas. Todas estas iniciativas -desarrolladas en la última gestión y reconocidas por actores locales y por organismos internacionales como el BID o la OCDE- que facilitan la gestión de riesgos y previenen la captura del estado han sido relegadas. Afuera.
En segundo lugar, el proyecto también establece que los Poderes Legislativo y Judicial de la Nación, y el Ministerio Público de la Nación deberán designar o crear un organismo descentralizado con autonomía funcional, que ejerza las funciones de autoridad de aplicación en sus respectivos ámbitos, de la normativa sobre integridad pública y lucha contra la corrupción vigente. Dice también que dichos organismos establecerán mecanismos de cooperación e intercambio de información a efectos de articular un ejercicio eficiente de sus funciones. Pero no dice nada más y podría, de mínima, decir qué se espera de ellos.
Al mismo tiempo, desaparece algo que ha sido central en las agendas anticorrupción: la creación de un Sistema Nacional de Integridad. No se trata de armar oficinas especializadas en áreas de gobierno: se trata de avanzar en una mirada que atienda al fenómeno de la corrupción de manera sistemática, que genere un entramado de personas y organizaciones en el Estado Argentino comprometidas con esta agenda, con políticas, herramientas y recursos para promover la integridad de manera coordinada. Y en este sentido, la reforma olvida cuestiones clave. Al igual que el resto de las políticas que impulsa la "ley ómnibu" y el mega DNU carece de una mirada federal que permita promover y acompañar el desarrollo de políticas de integridad en provincias y municipios. Olvida también que las actividades de un organismo especializado como la OA son de gran relevancia para el diseño e implementación de políticas de integridad pero requieren de colaboración en los organismos en donde serán aplicadas. Desde 2015 viene desarrollándose en el ejecutivo nacional una red de enlaces de integridad que tienen un papel protagónico en la implementación de las políticas anticorrupción. En la última gestión participaron en el desarrollo de políticas de integridad más de 170 enlaces de integridad y más de 30 áreas de integridad creadas para atender a esta agenda. No comprender su relevancia expresa un gran desconocimiento de cómo se desarrolla una política pública. Cosas que pasan cuando los proyectos son elaborados con ópticas mercantiles con funcionarios offshore como Federico Sturzenegger.
En tercer lugar, un aspecto que ha sido objeto de debate en los últimos días es algo que no se encuentra en el proyecto enviado pero que el Ministro de Justicia ha expresado debería estar. Nos referimos a la OA saliendo del rol de querellante. En el proceso participativo desarrollado para la elaboración del proyecto de nueva ley de integridad y ética pública, no hubo disidencias sobre este tema. Para todos y todas quienes participaron, la OA debía salir del rol persecutorio, que en general apuntó contra el adversario político o contra funcionarios de segundo orden. El organismo especializado para procurar investigar y procurar la sanción, tal como establecen las convenciones internacionales contra la corrupción, es la Procuraduría de Investigaciones Administrativas.
En cuarto lugar, hay una serie de reformas de la ley ómnibus que en lugar de atender a la eliminación de los privilegios busca restringir la actividad política. Mientras que en las declaraciones públicas se busca terminar con la "casta", nada hay en este proyecto que coloque como principio que quienes ejerzan la función pública no podrán servirse de privilegios y deberán abstenerse de considerar su posición para el acceso a bienes y servicios o para obtener cualquier tipo de trato preferencial en la vinculación con organizaciones del sector público y privado y garantizar en el ámbito de sus decisiones la imparcialidad y trato igualitario.
En cambio, busca restringir la actividad política para quienes desempeñen la función pública estableciendo prohibiciones demagógicas o impracticables como "participar en actividades oficiales ajenas a sus competencias, con fines partidarios", o "utilizar las redes sociales y canales de comunicación oficiales para promoción personal, de una candidatura o la realización de actividades político-partidarias" o "participar de la campaña en su horario laboral". ¿Cuál sería la actividad oficial ajena a su competencia de la que no puede participar un funcionario? ¿Cuál es el horario de trabajo de un presidente? ¿Las cuentas de cada organismo en las redes sociales serán monitoreadas por la OA? ¿El funcionario que se presenta a una elección para ocupar un cargo debe renunciar? ¿Firmar "Viva la Libertad Carajo" tuits y documentos públicos cuenta como promoción personal? Última pregunta, ¿será que el presidente no buscará su reelección?
Si bien este artículo no se encuentra en la sección sobre reforma política debe ser mirado a luz de ese apartado, cuyo análisis exclusivo podría conformar la agenda de trabajo de un año entero en el Congreso de la Nación por la amplitud de las modificaciones. No nos vamos a adentrar en ese título pero vale destacar que mientras se busca monitorear la actividad política de funcionarios y funcionarias se relaja la regulación de los aportes privados a las campañas electorales y se eliminan los espacios publicitarios para la campaña electoral, por lo que se lesiona la igualdad de oportunidades en la competencia electoral y el acceso a la información pública sobre ella. Es decir, nuevamente, más antipolítica y más mercado.
Por último y en relación con lo anterior, pareciera que la única incompatibilidad de la gestión pública es la actividad política. No es incompatible una empresa des-regulándose mediante la elaboración de un DNU a medida o funcionarios a ambos lados del mostrador o personas que gestionan la cosa pública sin asumir un cargo, con lo que ello implica en términos de falta de control. Ya señalamos el desdén de pensar los conflictos de intereses o la captura de la decisión política. Sin embargo vale destacar, incluso en esta mirada desregulatoria y de captura, la desproporcionalidad de las medidas. Las sanciones deben entenderse siempre proporcionales al daño que producen los hechos ilícitos. Parece ser que un tuit será más perseguido que la gestión de un organismo público en manos de un emisario de una empresa que allí se controla o regula.
Ejemplo de ello es lo que ocurre en la Comisión Nacional de Valores (CNV). Los artículos 109, 111 y 112 del proyecto de ley eliminan todo el régimen de incompatibilidades para llegar a ser autoridad de la Comisión Nacional de Valores. La supervisión y control del mercado de capitales, al parecer, quedará a cargo de supervisados y controlados. Los lobos al cuidado del gallinero.
La captura del Estado está en marcha, esperemos que el Congreso Nacional y el Poder Judicial estén a la altura del desafío de impedirlo.
